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      增強鄉鎮人大監督工作實效的路徑探索

        原標題:增強鄉鎮人大監督工作實效的路徑探索

        —— 以東莞市大朗鎮人大“一年三問一評議”制度實踐為例
        黨的十八大以來,習近平總書記在堅持和完善人民代表大會制度、全面依法治國、發展社會主義民主政治等方面,提出了一系列新思想新論斷新要求。2017年的數據顯示,我國從中央到地方五級人民代表大會共有267萬多名代表,縣鄉兩級人大代表占了總數的95%,目前在東莞市的近2 300名各級人大代表中,鎮人大代表占比亦超過八成。鄉鎮人大作為我國最基層的地方國家權力機關,是反映廣大人民民主權力和民主訴求的基礎和終端,是實現人民當家作主權利最基礎最直接的體現。根據地方組織法第九條的規定,鄉鎮人大有十三項職權,歸納起來主要為決定權、任免權和監督權,而基層人大的性質和特點決定了依法行使監督權是鄉鎮人大工作的核心。因此,如何更好發揮鄉鎮人大的監督作用,關鍵在于增強監督實效。這對于更好地堅持和完善人民代表大會制度,推進基層依法執政和依法行政,促進經濟社會發展具有十分重要的意義。
        2015年,中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》,是新形勢下黨中央加強縣鄉人大工作,推進社會主義民主法治建設的重要舉措,深刻闡述了加強縣鄉人大工作和建設的重大意義、總體要求和重要原則,從此開啟了縣鄉人大工作新局面。為此,廣東省和東莞市先后出臺《中共廣東省委關于加強新形勢下人大工作的決定》《關于大力推進縣鄉人大工作和建設的若干意見》《關于開展“推進縣鄉人大工作年”的指導意見》《中共東莞市委關于加強新形勢下人大工作的意見》等文件,全面推進縣鄉人大工作建設。
        鄉鎮人大監督工作的存在問題
        近年來,雖然各地鄉鎮人大積極探索,人大監督工作得到了進一步加強,在不斷強化監督意識、健全監督機制、拓寬監督渠道、改進監督方式等方面都取得了一定成效,但也必須清醒認識到,在實際的人大監督工作中仍存在各種問題。面對新時期新的發展形勢,這些問題很大程度上制約了鄉鎮人大工作的有力開展,完善鄉鎮人大監督職能仍任重而道遠。
        監督重點不夠突出。政府工作面廣量大,人大監督無法做到事無巨細,在實施監督工作中,鄉鎮人大普遍存在監督選題針對性不強,一般性監督多、重大問題監督少的弊端,往往不能抓住重點,尤其對于群眾反映強烈的社會熱點難點問題未能及時納入監督范圍,導致產生了監督力量分散、“隔靴搔癢”的狀況。
        監督手段剛性不足。在現有的監督方式中,鄉鎮人大普遍采用聽取審議工作報告、執法檢查、調研視察等手段,而對部門評議、專題詢問等剛性監督手段用得很少甚至擱置不用。由于監督手段的剛性不足,使人大監督顯得軟弱無力,直接影響了鄉鎮人大權威的進一步樹立。
        監督過程浮于形式。主要表現在程序性監督多,實質性能解決問題的監督少。不少鄉鎮一級代表的主動參與積極性不強,在審議報告時“蜻蜓點水”、浮于表面,往往對于發現的問題“點到即止”,沒能提出更多建設性的意見建議。結果導致部分鄉鎮人大至今仍存在“扎扎實實走過場,認認真真搞形式”的現象,無法適應新時代下對縣鄉人大工作的更高要求。
        監督問責缺乏力度。監督問責是增強監督實效的關鍵環節。但鄉鎮人大在現實工作中往往重問輕責,對監督中發現的問題跟蹤督辦不夠、落實不到位,甚至存在問而不責等情況,導致某些問題年年審年年議卻是“青山依舊”,問題實際并沒有得到根本解決。
        鄉鎮人大監督工作的癥結分析
        總的來說,當前鄉鎮人大監督工作存在問題可以概況為“三多三少”:程序性監督多,針對性監督少;彈性監督多,剛性監督少;一般性事后監督多,全過程跟蹤監督少。這種監督工作的不到位并非朝夕形成的,追根溯源,既有工作機制上的短板,也有人大自身方面的問題。剖析其原因,主要有以下兩大方面:
        鄉鎮人大工作制度不夠健全。鄉鎮人大監督工作存在問題的最根本原因,在于鄉鎮人大監督缺乏具體規定和工作程序,尤其是全國人大或法律對鄉鎮人大的監督均沒有明確規定和相關要求。目前,只有縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會可以依據2006年8月通過的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》來規范行使閉會期間的監督職權,鄉鎮人大未被作為規范的主體。雖然2015年新修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》賦予鄉鎮人大主席團在閉會期間開展監督工作的權限,2017年修訂的《廣東省鄉鎮人民代表大會工作條例》中第二十一條亦對鄉鎮人大主席團閉會期間的監督職權范圍作了規定,但無論地方組織法還是工作條例,都只是賦權性質的原則性規定。
        鄉鎮人大監督存在觀念誤區。鄉鎮人大監督工作存在問題的最直接原因,在于鄉鎮對于人大的法定地位和權力認識不夠深入。一方面,部分鄉鎮人大存在“政府不高興,不方便監督”的顧慮,其主動監督的意識不夠強,對人大監督能發揮多大作用,監督問責該到什么程度才合適等問題感到困惑,往往造成人大監督權的“虛化”。另一方面,部分鄉鎮行政機關仍然存在輕視人大監督的現象,認為人大監督只是形式上的例行公事走過場,或者認為人大監督是在給政府工作找麻煩添障礙,沒有引起根本上的重視。兩方面的認識偏差影響了人大監督機制的有效運轉,人大與政府在監督與支持中難以找準平衡點,使得人大監督工作處于被動局面。
        鄉鎮人大監督工作的思路和舉措
        2014年9月,在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上,習近平總書記提出“各級人大及其常委會要擔負起憲法法律賦予的監督職責,維護國家法制統一、尊嚴、權威。”2019年7月,總書記對地方人大及其常委會工作再次作出重要指示,強調“地方人大及其常委會要按照黨中央關于人大工作的要求,圍繞地方黨委貫徹落實黨中央大政方針的決策部署,結合地方實際,創造性地做好立法、監督等工作,更好助力經濟社會發展和改革攻堅任務。”鄉鎮人大只有把握新形勢,完善監督職能,才能適應新常態,順應新發展。
        作為五級人大的最基層,鄉鎮人大自身就擁有植根人民、深入群眾的天然優勢,是人民代表大會制度的“神經末稍”,因此鄉鎮人大開展的監督工作更“接地氣”、更貼實際。要做好新時期的人大監督工作,首先必須轉變思想觀念、提高政治認識——鄉鎮人大依法行使監督權,其根本原則是堅持黨的全面領導,以“圍繞中心、服務大局”為生命線,通過形成科學有效的權力運行制約和監督體系,依法把黨委的決策意圖上升為人民的意志,助推政府的各項工作更好落到實處。
        這就要求鄉鎮人大認真處理好依法行使權力與大膽積極作為的關系。一方面必須嚴格依照憲法和法律的規定履職,不能隨意突破;另一方面,按照習近平總書記和中央、省、市關于加強縣鄉人大工作和建設的部署,在憲法和法律框架之內,創造性地做好監督工作,不斷豐富和完善人民代表大會制度。而大朗鎮人大在結合新豐縣人大等其他地區人大監督工作經驗的基礎上經過實踐總結,創造性建立的“一年三問一評議”工作制度,為新時期鄉鎮人大如何做好監督工作提供了可操作可復制的思路。
        “一年三問一評議”制度的運行機制
        “一年三問一評議”制度,即大朗鎮人大在年初鎮人民代表大會審議通過政府報告并差額票決產生年度“十件民生實事”后,在大朗鎮黨委的領導和支持下,通過閉會期間第一次人大主席團會議討論決定,從新一年的政府工作報告和“十件民生實事”中選取若干項重點工作予以監督立項,依次開展“年初問計劃、年中問進度、年末問結果”,并對重點工作及其承辦單位進行年末評議,實施針對性、跟蹤式的剛性監督,增強人大監督工作實效。
        決定重點監督事項。鎮人大辦結合鎮黨委新一年的工作部署和鎮政府過去一年的工作落實情況,并圍繞民眾反映強烈的熱點難點問題,從年初鎮人代會審議通過的政府報告和差額票決產生的“十件民生實事”中擬定新一年人大監督政府重點工作的備選事項提交鎮人大主席團會議,主席團結合大朗鎮實際情況最終討論決定3—5項作為鎮人大年度重點監督問政的內容。比如2018年選取了三項重點監督事項開展“一年三問一評議”,2019年重點監督事項增加至五項,進一步加強人大監督的廣度和力度。
        年初問計劃。對于確定的重點監督工作事項,由鎮人大辦公室在閉會期間主席團會議后交鎮人民政府,由政府統一安排有關承辦單位根據各項重點監督工作的年度目標任務,提出全年的落實計劃,承辦單位需在重點監督事項“年初問計劃”工作會議上向鎮人大代表匯報,并作表態發言。
        年中問進度。主要以城建環保、教科文衛、農村農業、財政經濟、社會治理五個人大代表專業小組為基礎,在前三個季度不定期通過集中視察、專題調研、代表建議督辦等形式開展監督工作,并在7月召開的重點監督事項“年中問進度”工作會議上聽取和審議重點監督事項的年中進展情況報告。如2019年4月底組織教科文衛專業小組代表對年度五項重點監督事項中的“推進社區衛生服務中心遷建”和“建成大朗醫院智能停車庫”工作進行視察,由于各部門配合不到位,進度不及預期,代表們在座談會上表達了群眾急切加快建設進度的意見訴求,各有關單位借此機會在會上溝通協調,最終大大加快了工程進度,充分發揮人大對于政府工作積極的助推和促進作用。
        年末問結果與評議。一般在每年12月至來年1月,通過召開“年末問結果”工作會議,聽取鎮政府或有關承辦單位報告重點工作的辦理結果。會上由人大代表對各項重點工作和各承辦單位的滿意度進行現場評議,其他未參會的人大代表由鎮人大辦另行組織進行評議。有關評議結果提交新一年年初的人代會,并抄報鎮黨委作為考評職能部門的重要依據。如2018年重點監督事項“截污次支管網建設”的年末評議中,由于工程建設進度和結果不符合年初計劃預期,代表滿意度僅為69.4%,該結果在2019年年初人代會上進行通報,“水污染防治工作”也因此繼續被鎮人大主席團定為2019年的五項重點監督事項之一,進一步提高了人大監督的剛性和硬性。
        “一年三問一評議”制度的優勢分析
        堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。大朗鎮人大始終堅持和加強黨的全面領導,這既是方向保證,也是完善人大監督工作的重點所在。無論從前期重點監督事項的決定,還是“一年三問”各個環節的實施,鎮人大都定期主動向黨委匯報,積極爭取鎮黨委的支持和保障,找準人大與政府在監督與支持中的平衡點,確保人大監督與黨委部署步調一致,使鎮人大監督工作能為黨委決策提供參考。開展“一年三問”的過程中始終貼近基層、代表群眾、維護民利,搭好鎮人大“橋梁”,及時反映群眾呼聲。同時因為有了黨委的高度重視和群眾的扎實基礎,政府部門也進一步提高對于人大地位和人大工作的認識,積極配合甚至主動邀請鎮人大對部門工作進行監督,人大力量愈發彰顯。
        人大監督工作形成有效閉環,監督實效性顯著增強。“一年三問一評議”制度精準把握住人大監督的尺度、力度和準度,極大解決了重點不突出、手段單一、浮于形式和缺乏力度等問題,工作存在不足的相關部門將持續受到代表的關注直到問題得到有效解決,監督工作的環環相扣最終形成有效閉環,不斷強化鞏固人大監督對于政府部門及其工作的鞭策效果和推動作用。
        激發代表履職的積極性和主動性,提高代表參與度。通過代表專業小組開展監督工作,使得代表們的聚焦點更具針對性和側重性,更能增強對于社會經濟某一領域的專業度和深廣度,提出更具建設性的意見建議。此外代表們對政府工作進行評議打分,“部門工作怎么樣,由代表說了算”的模式讓代表充分感受到監督工作有了抓手、多了后盾,監督的積極性和自信心不斷增強,監督的水平不斷提高。
        大朗鎮人大在憲法和法律框架下積極探索建立的“一年三問一評議”工作制度,使得鎮人大監督工作有了行動準則,使得鎮人大監督工作形成有效閉環,增強監督實效,充分發揮了基層人大的積極作用,彰顯鄉鎮人大的新作為與新擔當。大朗鎮人大通過建立和不斷完善“一年三問一評議”工作制度,既是堅持黨的領導,圍繞中心、服務大局的實踐證明,更是創造性地做好監督工作的大膽嘗試;既是新形勢下加強和改進人大監督工作的現實需要,更是長期堅持、不斷完善人民代表大會制度,開創鄉鎮人大工作新局面的重要路徑。
      (作者:東莞市大朗鎮人大 葉建華 葉政樑)
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